建設国債と異なり、歳入に不足が生じた際に、人件費などの政策経費に必要な資金を調達するために発行される国債。特例公債ともいう。
財政法上は認められていないため、発行するには特別立法を必要とする。
戦後本格的に発行されたのは第一次石油危機後の1975年（昭和50）補正予算のときが最初で、以後毎年発行。
税収の伸びで90年度には発行ゼロとしたが、94年度からふたたび発行され、財政構造改革法による予算となった98年度政府案でも7兆1300億円。2000年度政府予算では23兆4600億円で、当初予算では過去最高になった。